Le Barreau du Québec face à l'autoréglementation : en retard sur le reste du monde?

Imaginez un tribunal où les accusés éliraient eux-mêmes leurs juges. Où les enquêteurs seraient des collègues de travail des personnes inculpées. Où le budget de fonctionnement de l'institution proviendrait des cotisations annuelles des accusés potentiels. On imagine mal un tel système tenir debout sous le regard du public.

Pourtant, c'est exactement ainsi que fonctionne le système disciplinaire des avocats au Québec.

Le Barreau du Québec a pour mission officielle d'assurer la protection du public. Mais il cumule aussi des fonctions de soutien et de valorisation de la profession — deux rôles qui, en cas de conflit, créent une tension structurelle que plusieurs observateurs ont documentée. Depuis le 1er avril 2020, la gouvernance du Barreau demeure étroitement liée à plusieurs mécanismes institutionnels, notamment l'assurance responsabilité professionnelle (FARPBQ) et le fonds d'indemnisation, même si leur gestion opérationnelle est aussi encadrée par des règlements et des comités spécifiques. Le Bureau du syndic, qui enquête sur les avocats et revendique une indépendance dans l'exercice de ses fonctions, demeure un service du Barreau.

Aucun organisme externe indépendant comparable au Legal Services Board anglais n'exerce au Québec une supervision spécialisée de la réglementation des avocats.Un privilège historique aux origines contestées

L'autoréglementation des professions juridiques au Québec a été formalisée avec l'adoption du Code des professions en 1973. L'objectif était explicite : distinguer les organisations de défense des intérêts des membres des ordres professionnels ayant pour seule mission la protection du public.

Ce partage des rôles n'a jamais été pleinement réalisé. Le Barreau affirme avoir « pour mission d'assurer la protection du public » tout en déployant simultanément des ressources pour « valoriser la profession » et « soutenir ses membres » — deux missions qui, en cas de conflit, créent une tension structurelle inévitable.

Guillaume Hébert, chercheur à l'IRIS, résume : quand on a créé le système professionnel il y a plus de 40 ans, la mission première des ordres devait être la protection du public. Or, encore aujourd'hui, les ordres sont coincés dans une tension entre ces deux rôles, ce qui les fait trop souvent déraper dans le corporatisme.

Un sondage Léger de novembre 2024 documente l'échec de cette mission auprès du public : seulement 17 % des répondants ont correctement identifié la protection du public comme mission principale des ordres professionnels. La vaste majorité croit que les ordres existent d'abord pour protéger leurs membres. En 2015, c'était 10 %. Dix ans et des campagnes de communication plus tard, l'aiguille n'a pratiquement pas bougé.

Ce que les chiffres révèlent

L'autoréglementation se juge à ses résultats.

Au niveau nord-américain, les études sur l'autoréglementation juridique dressent un portrait saisissant : sur plus de 120 000 plaintes déposées contre des avocats, moins de 3,5 % ont conduit à une discipline formelle, et moins de 0,5 % à une radiation. En Ontario, une analyse citoyenne des données du Barreau ontarien a révélé que 69 % des plaintes provenaient du public, mais que la grande majorité ne se rendait jamais à une audience disciplinaire substantielle.

Au Québec, le processus lui-même révèle la logique institutionnelle. Un citoyen dépose une plainte au Bureau du syndic. Un syndic adjoint — lui-même avocat, employé du Barreau — décide seul s'il y a lieu de porter plainte. S'il décide de ne pas agir, le citoyen peut demander une révision à un comité composé de deux avocats et un représentant du public. Si le syndic porte plainte, seuls lui et l'avocat concerné peuvent en appeler. Le citoyen plaignant n'a pas ce droit.

Ce n'est pas un détail procédural. C'est l'architecture même du système : le citoyen est un déclencheur, pas un acteur. Il lance la procédure, puis en disparaît.

Le conflit d'intérêts structurel : reconnu, documenté, ignoré

La critique de l'autoréglementation est formulée par les juristes les plus respectés du monde académique.

Richard Devlin, professeur de droit à l'Université Dalhousie et président du conseil de l'Association canadienne pour l'éthique juridique, le dit sans détour : il y a un conflit d'intérêts inhérent dans le système d'autoréglementation, une très forte tentation que les intérêts des avocats passent avant l'intérêt public.

Anita Anand, professeure à la faculté de droit de l'Université de Toronto, précise : l'autoréglementation ouvre la possibilité de conflits d'intérêts où les avocats qui se gouvernent eux-mêmes peuvent prendre des décisions qui les bénéficient plutôt que le grand public. C'est précisément pourquoi la Grande-Bretagne et l'Australie se sont éloignées de ce modèle.

Jordan Furlong, analyste juridique chez Law21.ca, va plus loin : il semble peu probable qu'un barreau ayant à la fois des fonctions réglementaires et représentatives réforme jamais véritablement la réglementation. Les conflits d'intérêts sont trop importants. La réglementation des avocats et leur représentation ne peuvent tout simplement pas coexister sous le même toit.

Au Barreau du Québec, cette tension prend une forme concrète : le Bureau du syndic est un service du Barreau. Les syndics adjoints sont des avocats employés par l'Ordre. Le Conseil de discipline est composé d'un président nommé par le gouvernement et de deux membres nommés par le Barreau.

Ce que le reste du monde a déjà compris

La question n'est plus théorique. Plusieurs juridictions comparables au Québec ont réformé structurellement leur système.

Royaume-Uni (2007) — La séparation imposée par loi. En 2001, l'Office of Fair Trading britannique publie un rapport cinglant : le système était « dépassé et insuffisamment transparent ». Les avocats « corrigeaient leurs propres devoirs ». En 2003, Sir David Clementi mène une révision indépendante et conclut que le double rôle de la Law Society générait des défaillances systématiques. En 2007, le Legal Services Act crée le Legal Services Board comme superviseur externe et impose une séparation entre les fonctions représentatives et réglementaires. La Solicitors Regulation Authority (SRA) est créée comme régulateur indépendant, dirigé majoritairement par des non-avocats. Des organismes professionnels continuent d'exister dans le système, mais l'autoréglementation pure — sans surveillance externe — a pris fin.

Australie — Un éloignement progressif, État par État. L'Australie s'est éloignée du modèle classique d'autoréglementation, mais selon des modèles différents d'un État à l'autre. En 2015, le Legal Profession Uniform Law est entré en vigueur dans certaines juridictions. Le Victoria dispose d'un Legal Services Board and Commissioner indépendant. Le Queensland a une Legal Services Commission indépendante. En Nouvelle-Galles du Sud, le système fonctionne avec une forme de co-régulation où le Legal Services Commissioner peut déléguer certaines fonctions à la Law Society et au Bar Council. Selon le professeur Richard Devlin, il n'existe aucune preuve que ces réformes aient menacé l'indépendance judiciaire.

Californie et États-Unis — La séparation chirurgicale. En 2018, le State Bar of California a été scindé en deux : la California Lawyers Association pour la représentation, et le State Bar pour la réglementation. Par la suite, l'Utah a créé un Office of Legal Services Innovation indépendant et l'Arizona a aboli la règle interdisant aux non-avocats de fournir certains services juridiques. La professeure Gillian Hadfield, citée dans Canadian Lawyer, résume : la manière dont les barreaux réglementent la prestation de services juridiques est le plus grand déterminant du coût élevé du droit. Les avocats ne devraient pas réglementer leurs propres marchés.

Canada anglais — Les fissures dans le mur. Le Bureau de la concurrence du Canada a documenté que les restrictions imposées par les barreaux augmentent les coûts pour les consommateurs. Le Manitoba combine des benchers élus, des avocats nommés et des représentants du public nommés. La Nouvelle-Écosse utilise depuis 2005 la réglementation par entité. En Ontario, un processus de réformes de gouvernance est en cours, et une analyse citoyenne a révélé que la plupart des audiences disciplinaires ne concernaient pas la mauvaise conduite envers les clients, mais le refus des avocats de coopérer avec l'enquête du Barreau lui-même.

Le précédent québécois : quand l'autoréglementation échoue

L'histoire récente du Québec offre un cas d'école. L'Ordre des ingénieurs du Québec a supervisé — ou plutôt n'a pas supervisé — pendant près de quinze ans une culture de collusion et de corruption dans les contrats publics. C'est la Commission Charbonneau, un organe externe et indépendant, qui a dû mettre à jour ce que l'Ordre lui-même n'avait jamais vu, ou du moins n'avait rien dit.

Ce n'est pas un accident. C'est le résultat prévisible d'un système où les professionnels enquêtent sur les professionnels, créant des pressions informelles de solidarité et de protection mutuelle. L'IRIS conclut qu'il faut revoir le processus de gestion des plaintes afin que les professionnels cessent d'enquêter sur les professionnels.

Et puis il y a le Québec — en 2026

Le Barreau du Québec réglemente ses quelque 30 000 membres. L'Office des professions du Québec supervise les 46 ordres professionnels de la province, mais son rôle est celui d'un surveillant — pas d'un régulateur indépendant avec pouvoir d'intervention directe comparable au Legal Services Board anglais.

Le projet de loi 15, déposé en décembre 2025, modifie le Code des professions — mais il ne touche pas au modèle d'autoréglementation fondamental. Il ne crée aucun organisme de surveillance externe. Il ne sépare pas la représentation de la réglementation. Il ne modifie pas la gouvernance du FARPBQ.

Le Québec fait partie des juridictions qui conservent encore un modèle de gouvernance professionnelle plus intégré que celui adopté dans les réformes étrangères les plus récentes. La question est de savoir si ce modèle peut se justifier indéfiniment — alors que les juridictions comparables ont, l'une après l'autre, conclu qu'une profession ne peut pas se surveiller elle-même de manière crédible sans contrepoids externe.

Solutions connues, réformes refusées

Les propositions ne manquent pas. Elles sont documentées, consensuelles dans la littérature académique, et systématiquement écartées.

Participation réelle du public dans les processus disciplinaires. Non pas un représentant symbolique, mais une participation structurelle avec droit de vote et pouvoir d'initiative. Ce contre-pouvoir citoyen existe déjà au Royaume-Uni, intégré au Legal Services Board.

Renforcement du rôle de l'Office des professions du Québec. L'Office existe pour surveiller les ordres. Ses pouvoirs d'intervention sont rarement exercés. Les renforcer créerait un contre-pouvoir effectif, comparable au Legal Services Board anglais.

Cesser de faire enquêter des avocats sur des avocats. Remplacer le Bureau du syndic interne par un mécanisme indépendant, avec un représentant nommé par l'État pour accompagner les citoyens plaignants.

Des réformes de ce type existent déjà ailleurs et montrent qu'une séparation plus nette entre représentation et réglementation est possible. Le Québec connaît ces modèles. La question est de savoir s'il choisira de s'en inspirer.

Une réforme que personne ne veut payer

Le Barreau du Québec n'est pas une institution malveillante. Il est composé de professionnels, pour la grande majorité, compétents et intègres. Mais l'intégrité individuelle ne remplace pas les garde-fous structurels.

Le Royaume-Uni a réformé en 2007. Plusieurs États australiens ont suivi. La Californie a séparé ses fonctions en 2018. L'Utah et l'Arizona ont innové dans les années qui ont suivi. Ces juridictions n'ont pas attendu un scandale terminal pour agir. Elles ont réformé sur la base d'une logique simple : on ne peut pas demander à une institution de se juger elle-même.

Au Québec, cette logique se heurte à cinquante ans d'inertie institutionnelle, à un Barreau qui possède les ressources pour se défendre, et à des gouvernements qui n'ont jamais trouvé le courage politique de trancher.

Guillaume Hébert, de l'IRIS, conclut : si l'on veut rompre réellement avec les réflexes corporatistes, il faut moins miser sur l'autorégulation et accroître les contrôles par l'Office des professions et par les citoyens.

La question n'est pas de savoir si le Barreau veut se réformer. La question est de savoir si le législateur québécois aura, un jour, le courage politique de lui demander de le faire — comme d'autres l'ont fait avant lui.

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Sources : Guillaume Hébert et Jennie-Laure Sully, IRIS, « Les ordres professionnels peuvent-ils garantir la protection du public? », décembre 2015 — National Academies Press (NCBI), « Conflict of Interest in Four Professions » — Barreau du Québec — Le Devoir, sondage Léger, novembre 2024 — Richard Devlin, Université Dalhousie, cité dans Canadian Lawyer — Legal Services Act 2007, Royaume-Uni — Anita Anand, Université de Toronto — Jordan Furlong, Law21.ca — Bureau de la concurrence du Canada — Projet de loi 15, Assemblée nationale du Québec — Office des professions du Québec — Code des professions — Articles publiés sur Justice-Quebec.ca.

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